Columna de Opinión


Cargo por Confiabilidad: así se disfraza un impuesto a usuarios sin mejorar el servicio eléctrico

Por José David Name Cardozo
Senador de la República Partido de La U

Colombia enfrenta su primera temporada seca en 2017 y con ella se encienden las preocupaciones relacionadas con la vulnerabilidad del sistema eléctrico nacional.

Se generan inquietudes justificadas, a pesar de que en los últimos 10 años las empresas del sector han recaudado cerca de 20 billones de pesos para garantizar una fortaleza que aún no tenemos.

Durante más de medio siglo el sistema eléctrico del país fue el resultado de la intervención estatal. Predominaban las empresas monopólicas por regiones, que prestaban integralmente los servicios de generación, transmisión y comercialización, lo cual ocurrió en el periodo 1924-1994. 

La modernización fue concebida para restaurar confianza, abrir el sector a la competencia, atraer la inversión privada nacional y extranjera, así como no permitir la continuidad de una integración vertical, para que el Estado se dedicara a una función reguladora En este contexto surgen la Comisión de Regulación de Energía Eléctrica y Gas, CREG, y el Mercado Mayorista de Energía.

El apagón de los años 90´s promovió mecanismos proteccionistas sobre la generación, bajo los criterios y desarrollos tecnológicos de la época. Por este motivo actualmente la energía eléctrica en Colombia proviene fundamentalmente de plantas de generación hidráulica (70% aproximadamente) y en una menor proporción de plantas de generación térmica (18%). 

He sostenido en reiteradas oportunidades que al depender en su mayoría de los aportes hidrológicos, llámese monopolio de generación hidráulica, las épocas de sequía y fenómenos como El Niño hacen inestable y poco confiable el sistema. Otro factor que vuelve inseguro el sistema es la volatilidad de los precios en bolsa, afectados en gran medida por la variabilidad de los precios de los combustibles fósiles, que son el gran soporte de la generación térmica. Es particular el problema cuando se trata de garantizar el abastecimiento de gas natural.

En el año de1996, para “blindar” el suministro de energía se creó el “Cargo por capacidad para el Mercado Mayorista” cuyo objetivo central fue proporcionar una señal económica de largo plazo para la expansión de la capacidad instalada. Su vigencia debía ser revisada cada 10 años; sólo estuvo en rigor hasta noviembre de 2006.  En este lapso, en términos de la Contraloría General de la Republica, tuvo una asignación cercana a los US$5.000 millones.  

Pero ¿cómo pretender que se acabara la fuente de recursos del subsistema hidráulico, si aún dependíamos de las mismas fuentes de generación? 

Se evidenció entonces que el sistema eléctrico aún requería mantener un esquema proteccionista. Razón por la cual en octubre de 2006, se diseñó una nueva figura que la CREG denominó Cargo por Confiabilidad en el Mercado Mayorista de Energía., entendido como una “remuneración o componente del precio que se paga a los generadores por la disponibilidad de activos de generación que garanticen una Oferta de Energía en Firme (OEF), energía asociada a la capacidad de generación de respaldo”. 

En términos más castizos, se trata de un dinero que pagamos todos los usuarios de energía para destinarlo a las generadoras que de este modo obtienen un ingreso fijo con el que deben garantizarle al país que habrá energía en momentos críticos, es decir, en aquellos de escasa hidrología o sequía o de Fenómeno de El Niño.  

Para la jurisprudencia colombiana los precios son “ingresos que surgen como erogación pecuniaria de contrapartida directa, personal y conmutativa a cargo de los beneficiarios, cuya causa jurídica es la autorización para acceder al uso temporal de bienes y servicios. La obligación surge de una relación eminentemente contractual o voluntaria fundada en el postulado de la autonomía de la voluntad (origen ex contractu)”.

La Contraloría General de la Republica en junio de 2016, cuando el país era amenazado por un drástico racionamiento de energía eléctrica, realizó una actuación especial de fiscalización sobre el manejo de los recursos del Cargo por Confiabilidad y determinó que hubo incumplimiento en las OEF y tampoco se activaron las garantías pactadas ni se aplicaron las sanciones previstas en la regulación. 

El órgano de control concluyó que se otorgó la remuneración a generadores sin la comprobación de que los activos de estas empresas cumplían con las características establecidas para Energía en Firme por el Cargo de Confiabilidad y que las generadoras receptoras de este cargo utilizaron los recursos para financiar la totalidad de la operación empresarial (solo en casos contados se destinaron a inversión o ampliación de la capacidad de generación).

Si nos atenemos a este calificado concepto, queda sin sustento la teoría de que estamos en presencia de un precio (remuneración o componente del precio). En estricto sentido no hay una contrapartida directa, personal y conmutativa por acceder a un bien o servicio. Si no hay precio, entonces estamos frente a un impuesto.

Para los colombianos resultó evidente el fracaso del Cargo por Confiabilidad a finales de 2015 y primer cuatrimestre de 2016. Si realmente se hubiese invertido en la disponibilidad de activos de generación en épocas críticas, Colombia no habría enfrentado el riesgo de un racionamiento voluntario ni se habría expuesto a la economía en general a grandes pérdidas.

Para determinar ese cargo como impuesto volvemos a la jurisprudencia que especifica las condiciones básicas de un gravamen así: (i) tiene una vocación general, lo cual significa que se cobran sin distinción a todo ciudadano -que realice el hecho generador-; (ii) No guardan una relación directa e inmediata con un beneficio específico derivado para el contribuyente; (iii) su pago no es opcional ni discrecional, lo que se traduce en la posibilidad de forzar su cumplimiento a través de la jurisdicción coactiva.  Todas estas características están presentes en el Cargo de Confiabilidad. Empero, faltan dos muy importantes: su origen legal y que los dineros recaudados vayan a las arcas del Estado.

El recaudo del Cargo por Confiabilidad en el último año superó los 3,4 billones de pesos, equivalente al 45% del ingreso pretendido por la reforma tributaria aprobada en diciembre pasado. En diez años suman $20 billones de pesos. En buen romance, todos los usuarios del servicio de energía en el país hemos contribuido solo para que 21 empresas de generación mejoren sus estados de pérdidas y ganancias.

Con estas cifras, comparto la apreciación de Aurelio Suarez en el periódico económico Portafolio cuando en marzo de 2016 dijo: “Cargo por confiabilidad: peor que Saludcoop o Reficar. No se concretó el esfuerzo que las empresas generadoras debían hacer para restarle inseguridad al sistema”.

Ante una situación tan escandalosa como la que se ha configurado con el Cargo por Confiabilidad pregunté al Ministerio de Minas y Energía y a MX S.A. (Administradora del Sistema de Intercambios Comerciales, Asic) cuáles habían sido sus actuaciones para corregir los hallazgos de la Contraloría. Sin ningún tipo de contemplación ambos respondieron que ninguna. El primero refirió estudios realizados por la CREG en 2015 (antes del informe) y la segunda, que no tenía competencia legal para hacer algo y que por ello envió una misiva a la Comisión de Regulación.

Lo cierto es que se continúa recaudando el Cargo, podríamos estar ante una nueva situación de precariedad eléctrica por la sequía y no se han hecho el esfuerzo ni la inversión que debía ejecutarse para acabar con la Espada de Damocles en este servicio. 

Es el momento de aprovechar la coyuntura para ponerle punto final al tema. El Congreso de la República, los gremios empresariales, las veedurías de usuarios, la comunidad académica, los abogados tributaristas, en fin, la sociedad civil en su conjunto, tenemos que detener este asalto al bolsillo de los colombianos a través de un impuesto disfrazado. Hagamos frente común. Por favor escríbame ajname@josename.com 

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